田轩 | 对于国务院机构改革方案的理解

民之所盼，我之所呼

在全面贯彻落实党的二十大精神的

开局之年

2023年全国两会召开

清华大学的代表委员们参与其中

履职尽责 贡献智慧

 
今年，清华大学有9位全国人大代表、13位全国政协委员参加全国两会，履行庄严使命，贡献真知灼见。各代表委员发挥专业优势，聚焦国计民生，反映师生心声，围绕国家经济社会发展的焦点问题积极建言献策，展现清华智慧与风采。
 
清华大学五道口金融学院副院长、金融MBA教育中心主任、金融学讲席教授田轩作为新一届人大代表的一员，于3月7日在人民大会堂出席了十四届全国人大二次会议，听取报告并于会后在微信公众号“田轩的田字格”发表了《新代表履职记录 : 对于国务院机构改革方案的理解》。
 
 

新代表履职记录 :

对于国务院机构改革方案的理解

 
田  轩
 
3月7日下午，十四届全国人大一次会议举行第二次全体会议。作为代表履职，我再次前往人民大会堂出席会议，听取关于全国人大常委会工作的报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告以及关于国务院机构改革方案的说明。
 
作为充分展示国家对未来发展方向判断，并将对未来数年内国家治理体系及相关领域发展产生深远影响的重要文件，国务院机构改革方案自然成为万众瞩目的焦点。
 
不同于改革开放以来已经进行的八次国务院机构改革，本次国务院机构改革方案剑指打造现代化国家治理能力和治理体系这一目标，在加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域作了重要部署。其中，金融监管领域的调整变革成为重头戏，《方案》13条主要内容中，6条与金融有关。
 
 

大刀阔斧，为何在此时？

 
随着现代科技与金融行业的融合度越来越高，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界都已经发生了重大变化。同时，随着风高浪急的国际形势不确定性增大，金融风险形势也呈现出复杂严峻、新老问题交织叠加的特征。对此，需要调整、形成和完善更适应当下发展格局需求的金融监管机制，在提高金融促发展动力的同时，持续强化金融风险防控能力。
 
此次关于金融监管体系的改革，涉及内容主要有：组建国家金融监督管理总局；深化地方金融监管体制改革；中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构；统筹推进中国人民银行分支机构改革；完善国有金融资本管理体制；加强金融管理部门工作人员统一规范管理等重磅改革内容。强化突出了有效防范化解重大经济金融风险这一目标。
 
党的十八大以来，我国金融业改革发展稳定取得了历史性的伟大成就。但客观上看，我国金融监管的主体体制机制，其实是在“旧常态”下确立的。对标现在的中国式现代化高质量发展的目标要求，金融领域存在一系列供给与发展需求错配的问题。主要表现为几点：监管滞后，缺乏前瞻性；面对问题，缺乏有效引导，没有给市场博弈留下足够的空间；政策执行弹性大、规则不明晰。
 
基于解决这些问题的考量，这次机构改革中，关于金融方面的一系列调整变化，总的来看，是强化党对金融工作的集中统一领导的体现，也是建设统一开放、竞争有序市场体系、加快建设全国统一大市场的内在要求。通过加强金融一体化的协调，防止监管部门条块分割导致的监管真空，杜绝监管套利，从而助力金融稳步推进供给侧结构性改革，使金融更高质量地服务实体经济发展。
 

“一行两会”变身“一行一局一会”，有何意义？

 
此次机构调整之后，银保监会退场、证监会定位升级，运行了5年的“一行两会”（中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会）落幕，“一行一局一会”的金融监管格局登上历史舞台。
 
从建国之初的中国人民银行统一监管，到上世纪90年代初“一行三会”分业监管模式逐渐建立，再到2004年以“一行三会”为牵引，谋求金融监管协调以及2018年至今的“一委一行两会一局”，中国金融监管格局一直在与时俱进地探索宏观审慎管理与微观审慎监管协调发展的准确路径。
 
如今，“一行一局一会”格局的确立，是中央根据金融行业发展新变化，围绕进一步理顺宏观审慎管理和微观审慎监管、机构监管和功能监管、审慎监管和行为监管的关系，进行的又一次大力探索。
 
“一行”，定位于现代中央银行制度。
 
党的二十大要求，“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。”这次央行机构调整改革，正是落实党的二十大精神，围绕建立现代中央银行制度进行的系列部署和安排。
 
1998年，为了增强货币政策的权威性，我国实行了央行“大区行”的体制布局并沿用至今。央行机构设置实际划分为四个级别：1个总行、9个大区行（包括20个在省会城市设立的金融监管办事处）、两个营业管理部（北京和重庆），333个地级市中心支行，1660个县（市）支行，形成了目前“总行—大区分行—中心支行—县支行”的机构布局。事实上，我国央行“大区行”体制一度面临争议。有评论认为，旨在破除地方对信贷及货币政策干预的这一举措，实际上面临着因缺乏当地政府支持而无法顺利推进金融改革的问题。
 
在现代中央银行制度下，中央银行的核心功能是管好货币“总闸门”、提供高质量金融基础设施服务、防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。按照今年的改革方案，人民银行作为中央银行的功能将得到进一步强化，通过剥离金融控股公司监管和金融消费者权益保护等现代中央银行非核心职责、完善分支机构改革，有助于加快构建现代中央银行制度。
 
特别是，按行政区划设立分支机构，有助于打破过去政策传导效率存在的体制机制性梗阻，使货币政策实效性得到提升，有利于增强货币政策在宏观调控执行中的精准性和针对性。
 
“一局”，打破机构监管的原则，聚焦金融一体化协调监管能力。
 
国家金融监督管理总局成立后，除证券业之外的金融业监管职责将全部集中至国家金融监督管理总局，将弥补原银保监会、证监会属于国务院直属事业单位、执法能力不足且职能交叉导致的监管短板。这样的安排，能够有效避免以往多级别、多部门之间多重监管、监管真空甚至是监管套利的问题，对加强金融工作的统筹协调和统一监管具有重要的意义。
 
“一会”，提级保障证券监管行政执法效能。
此次机构改革方案中，证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构，体现了党和国家对于资本市场高质量发展的高度重视。与之前的证监会作为国务院直属事业单位相比，直属机关具有独立的行政主体资格，可以在主管事项范围内，对外发布命令和指示。这样的调整安排，对于证监会今后强化行政执法能力，在机构地位上予以了保障。
 
全面注册制改革背景下，我国资本市场监管回归以信息披露为核心的监管理念，这就客观上需要监管部门强化法制化监管的水平。成为国务院直属机构，有助于证监会更好地统筹金融监管工作，推动证券监管更快速地提质增效。
 
特别值得一提的是，此次《方案》确定将公司（企业）债券发行审核工作统一至证监会管理，这意味着，未来企业债和公司债将在规则层面进一步趋同，有望告别以往企业债和公司债市场多头监管的局面，杜绝利用审核标准不统一进行监管套利的行为，为债券市场健康稳定发展提供保障。
 

深化地方金融监管体制改革

央、地如何更协调？

 
经过多年演进，我国的金融监管体制日益完善，中央和地方金融监管分工格局逐步清晰，中央和地方之间的协调机制也经历了从无到有的探索建立过程。但客观上看，围绕金融体系核心任务开展工作，中央和地方现有的金融监管协调的力度和有效性还有待加强。
 
 
过往体制下，由于中央难以对游离于银证保体系之外的地方金融进行直接管理，在片面求发展理念牵引下，部分区域地方政府干预金融、非法集资、债务链条断裂等金融乱象及风险事件时有发生，导致区域性风险隐患突出。总结起来，过往地方金融监管存在几个主要问题：
 
监管标准不统一。由于国家层面对于地方金融监管并没有出台明确的法律规定或统一要求，各地方政府在金融监管实践中，往往将能够带来短期经济利益的金融事项作为优先任务，而将防范风险、维护稳定等金融服务的核心职责置于次要地位或被忽略，从而导致区域性风险隐患的形成。
 
监管职能分散，未实现统一归口管理。对于金融管理的职能，大部分地方实际上分散于多个政府职能部门，由于监管主体繁多、监管边界不清，导致金融监管职责交叉、难以形成监管合力等一系列问题。
 
监管力量能力不足。受制于地方发展能力，大部分地区金融监管能力的建设相对中央来说有所滞后，导致地方在事前、事中监管力度的缺失，难以对日新月异的金融风险进行及时识别及处置。
 
因此，本次改革方案提出“建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”，正是坚持问题导向，处理好中央和地方在金融监管中的职责边界，实现促发展与防风险并重，提升金融政策在全国落地执行质效的有力举措。
 
本次改革方案，已经在顶层设计上对加强中央和地方金融监管协调机制建设进行了总体布局和规划。接下来，还应该在具体运营细节上进行优化：如进一步厘清中央与地方金融监管事权边界；完善金融监管权配置的法治供给，压实风险处置责任；以新兴业务监管作为抓手，增强中央和地方对金融监管的合力；坚持促发展和防风险并重，坚持市场化法治化原则，更好发挥政府作用，正确把握金融发展和金融监管的关系。
 

投资者保护升级

 
保护好投资者的合法权益，关系人民群众的切身利益，也是资本市场改革发展的关键因素。投资者保护部门从证监会下属的部门分离出来，划入国家金融监督管理总局，实际上是体现了国家对于投资者保护工作的高度重视，是“以人民为中心”的金融发展观的集中体现。
 
从市场端来看，随着金融产品日渐呈现出多样、复杂的发展趋势，我国居民的投资需求也向着多元化方向发展。但客观上看，我国金融市场投资者群体中，95％以上为中小投资者，投资者风险意识比较淡薄，投资专业知识相对比较匮乏。对于我国投资者这样的特点，以及投资者保护工作涉及链条长、范围广的特征，亟须通过加强监管合力，做好事前、事中、时候的全流程监管，来强化投资者保护。
 
此次将投资者保护职责划入国家金融监督管理总局，正是将投资者保护理念深度嵌入市场交易、机构监管、稽查执法等金融交易各个环节的制度安排，能够通过更统一的顶层力量，进行全市场、跨区域、全覆盖的监管，提升监管穿透水平，更好地织密、织牢投资者保护网。
 
当然，进一步完善投资者保护机制，未来还需要在法律制度层面进一步予以保障。作为成熟资本市场的一个非常重要的法律制度，集体诉讼制度便是在监管后端，充分调动“沉默的大多数”的力量，对于资本市场各方特别是上市公司产生强有力的威慑作用。
 
早在2000年左右，证监会就曾呼吁推动建立投资者集体诉讼制度。20多年过去，这一制度在中国依然处于稚嫩的萌芽阶段。2020年3月1日起正式实施的新《证券法》新增了“投资者保护”章节，引入了有中国特色的“代表人诉讼”制度。虽然说，这一举措对于保护投资者合法权益有着积极的意义，但相较于成熟资本市场完善的集体诉讼制度来看，新政策对于投资者特别是中小投资者保护的力度，其实是远远不够的。
 
新《证券法》的“代表人诉讼”，仅仅解决的是投资者“诉讼难”的问题，但是对于依法维权的结果却不能给予充分保障。也就是说，即使投资者通过“代表人诉讼”赢了官司，但最后依然可能面对耗时长、获赔少的尴尬境况。况且，上市公司一旦出现违法违规，给投资者带来的损失通常是几十亿、上百亿，而此时若上市公司相关责任人出现无力承担的情况，巨大的资金黑洞最终还是得让投资者来买单，投资者的利益仍然得不到保护。
 
目前，我国集体诉讼制度不完善，广大投资者无法有效进行维权。未来，应该增加普通投资者发起诉讼的激励机制，鼓励自发发起诉讼，后转而由代表人发起集体诉讼；应建立健全司法机关处理相关集体诉讼案件的机制，通过证券管理人员、金融市场专业人士的参与，提升评判效率与公平程度。
 
此外，建立并完善举报人制度，也是将投资者保护工作前置的重要举措。具体说，相关审计机构、证券承销机构、公司内部员工、普通投资者等都应具有举报上市公司违法违规的权利，监管部门应对举报人信息保密，且可以设置举报奖励制度。同时，负责举报对接的监管部门也应该接受外界监督，避免因为利益关系导致举报执行不到位、权钱交易的风险。在举报流程上需要更加保证信息透明化，及时进行信息披露。
 
 
 
 
 

以改革抓住新征程的时代机遇，以制度锻造迎接风浪的战略定力。期待在市场化、法制化、国际化原则指引下，金融监管能够解答好“防风险”与“促发展”的命题，推动金融回归服务实体经济的初心和使命。