在内外经济环境演变倒逼作用下，过去一年多拜登政府经济政策明显改变民主党侧重从总需求方面发力的传统做法，针对经济供给侧的干预措施显著增加。这一背景下，美国财政部长耶伦在2022年元月达沃斯论坛演讲提出“现代供给侧经济学（Modern Supply Side Economics: 下文简称MSSE）”概念，并在此后不同场合系统解释推介，成为目前对拜登经济政策议程提出的比较系统的理论性阐释。美方还把这一概念延伸到国际财经合作场合，如利用今年APEC主席国身份将其作为财金渠道三个重点议题之一。耶伦今年4月20日对华经贸政策演讲也专门阐述这个新概念。
MSSE作为具有经济学理论色彩的政策概念，明显体现耶伦作为学者出身高官的专业思维方式与个人认识偏好，然而其影响和意义远超普通学者的分析观点。MSSE的提出、流行并引发关注，折射拜登政府过度刺激政策派生大通胀危机后需重新包装其经济政策的现实压力，体现全新内外环境下美国经济政策聚焦点和施政思路的显著调整，同时也给中美在经贸政策领域对话提供了新议题。系统观察分析MSSE内容、根源和前景，有助于把握美国经济形势和政策走向，对务实管控中美分歧与稳定双边关系也有潜在意义。
一年多来耶伦财长利用各种场合多次阐述MSSE。比较系统介绍有三次：一是2022年元月达沃斯论坛演讲中首次论述，二是同年3月在斯坦福大学经济政策研究中心侧重从分配差距及其根源角度讨论，三是9月在底特律胭脂河福特电动汽车工厂的更为全面阐述。综上所述，MSSE体现以下定位特点和具体内容。
首先是明确定位于概括提炼拜登政府经济政策议题与施政特点。耶伦不止一次地强调这一点。例如她在达沃斯演讲指出：“我将用‘现代供给侧经济学’来描述拜登政府的经济增长战略”。她在斯坦福演说时表示将在“简略观察族群和区域差异基础上，用‘现代供给侧经济学’来概括（拜登）总统促进增长和应对不平等方面的经济政策议程”。
第二点定位是有意识突破传统凯恩斯经济政策范式。民主党经济政策侧重点是谋求增加支出和扩大居民——特别是低收入阶层人群的补贴福利，与传统凯恩斯理论给定总供给前提下重视增加政府支出解决总需求不足的立场比较一致；MSSE在坚持增加支出改善民生方针同时，侧重从加强经济供给侧能力方面阐述政策原理，显示对凯恩斯理论偏离。耶伦演讲把拜登政府初期纾困法案看作与凯恩斯理论大体一致的总需求支持政策，后来针对供给侧能力建设和结构性干预内容则归结为MSSE范畴。
第三点定位是与上世纪80年代里根政府倡导的传统供给侧经济学划清界限。后者聚焦减税、减少赤字和放松管制等措施，试图通过充分激活市场潜能推进增长；MSSE坚持政府积极有为扩大支出，注重借助结构性手段实现多方面发展目标。耶伦认为两个概念类似点是都要通过供给侧干预“扩大经济的潜在产出”，实质性差异在于现代供给侧“把劳动力、人力资本、公共基建、研发以及可持续环境投资作为政策优先目标”，与传统供给侧理论思路形成对照。MSSE对传统供给侧经济学另一批评，是认为其相信收入差距扩大型经济增长通过涓滴效应（trickling down effects）实现普惠目标的理念在经验上已被证伪。
与上述定位相一致，MSSE主要包含以下内容。一是提升劳动参与率，从而在给定经济活动人口条件下提高潜在经济增速。劳动参与率持续下降是制约美国经济长期增长的重要因素，2023年初美国劳动参与率为62.4%，比疫情前夕2020年2月的63.3%下降0.9个百分点，与上世纪90年代末峰值67.2%下降近5个百分点。为此拜登政府实施增加两年普及幼儿教育（two additional years of universal early childhood education），保证绝大部分家庭用于育儿费用不超过收入7%等政策提振劳动参与率。然而这个政策设计假定适龄劳动人口退出劳动力导致参与率下降，主要源自这些人群低收入无力承担托儿费用所致，这个假设在学理和经验上能否成立存在争议并会影响其实施效果。
二是提升劳动生产率从而在给定劳动总量投入前提下提升潜在经济增速。耶伦呼吁通过实施“生产率增进的投资（productivity-enhancing investments）”来扩展美国的经济潜力。“从总量生产函数看，这意味着通过扩大物质资本（无论是公共还是私有）、提升人力资本和推进科技研发来提升生产率”。政策措施包括大规模基础设施投资、增加教育等人力资本投资、加大研发投入占GDP比例等等。公共基础设施对现代经济增长确有重要意义，问题在于美国朝野几十年来持续呼吁加大基础设施投资然而实际收效一直不佳，这次能否真正突破困境仍不容乐观。
三是减少收入分配差距并调节族群与区域发展不平衡。这方面税收和收入政策措施包括政府教育资源向特定弱势群体倾斜，对低收入“（没有子女的就业者）劳动所得税提供抵免（the Earned Income Tax Credit, or EITC, for childless adults）”，后者采用“经济状态调查（means-tested）”方式提供，因而优惠待遇有望向低收入人群和族群倾斜。另外政府投资除考虑特定地区生产要素条件，还将特别关注投资在不同人群和地区分布情况，保证发展环境不利的社区和族群也能得到适当比例投资。
四是体现与中国博弈意图，纳入所谓提升“经济韧性”与 “安全”目标的相关内容。耶伦从理论上分析私人部门并非总是在适当考虑外部风险前提下优化供应链决策，因而政府需要发挥关键作用。她认为中国等国利用在某些技术或自然资源领域市场优势对其它国家施加影响并导致美国经济脆弱性，因而要采取措施降低经济和安全风险。耶伦认为半导体和能源领域对美国经济保持韧性具有核心意义，强调要增加半导体芯片国内或友邦供给，加快发展新能源应对气变冲击并提升供给韧性，还要增加医护人员保护设备PPEs国内供给。
MSSE试图从理论上概括阐述疫情期上任的拜登政府主要经济议程，因而对其背景根源需从经济政策应对疫情冲击的某些特征方面去观察，从美国过度实施刺激政策导致超预期大通胀的形势特点去理解，从拜登政府面临多重矛盾困境试图调整破局角度去分析，当然还需结合MSSE倡导者——耶伦财长职业专长与个人特点来解读。
MSSE首先是疫情期经济政策拓宽干预范围这一特殊环境的产物。不同于一般经济衰退源自周期性矛盾积累释放或爆发金融危机导致总需求锐减，疫情大流行同时冲击经济供需两端导致经济急剧收缩，客观上要求政策选择在刺激需求同时还要应对供给侧某些瓶颈效应。例如美国政府在疫情期港口堵塞时提供速成集装箱堆放场，动员组织卡车司机和港口每周7天每天24小时（on 24/7 operations）操作，针对油价飙升释放石油战略库存等等。把这些危机应对措施包装成供给侧经济学内容，固然略显夸张倒也不无道理。
其次是过度刺激派生大通胀后宏观政策被动调整的产物。新冠疫情爆发后特朗普-拜登政府先后实施超常刺激政策派生四十年仅见大通胀，经济超出充分就业过热运行使得凯恩斯需求刺激政策失去学理依据，新形势下要继续积极干预需从供给侧找新说辞。2022年初MSSE提出时美国通胀已然火上房顶并倒逼货币政策快速紧缩以“去火降温”，这时转而强调提升潜在供给并为扩大投资和结构调节措施贴上MSSE标签，不失为顺势而为和攻守兼顾的策略选择。耶伦在福特工厂演讲中指出：在目前已经达到充分就业背景下，后续需要通过供给侧发力来致力于经济可持续增长和减少不平等。
再次从更长期视角看是美国过度依赖宏观刺激增长模式走到尽头需另寻政策出路的产物。进入21世纪后中国等新兴经济体持续追赶，美国经济内生增长动力趋势性走弱，为维持局面不得不持续借助超常需求刺激措施以舒缓经济“长期停滞”压力。2008年美国金融危机通过资产泡沫形成与破灭方式显示上述增长模式难以持续，这次大通胀更以毋庸置疑方式叫停过度需求刺激政策。考虑本轮大通胀的超周期属性，后续美西方和全球经济或进入新通胀时代，收益率中枢水平提升使刺激政策和债务扩张空间显著收缩。新环境下民主党要继续实施有为干预政策，需MSSE提供新的学理支持。
又次是拜登政府对内试图化解社会深层矛盾对外抗衡中国发展的要求。在经济全球化时代与长期增长动力不足大环境下，美国内部各种经济社会矛盾趋于增长，表现为收入分配悬殊、区域差距扩大、“铁锈区”衰败、族群对立矛盾增长等等。上述问题长期存在并积重难返，拜登政府希望通过扩大投资提振经济加以缓解，相关内容构成MSSE的组成部分。从对外政策看，特朗普主政时通过挑起贸易战转变对华政策方针，拜登政府虽暂时搁置关税等贸易战议题，然而在金融、科技、地缘政治等方面进一步实施遏制政策，特别是在战略竞争思维主导下实施高科技脱钩并推动关键产业在岸化、友岸化等重构全球供应链举措，MSSE也试图为这方面政策调整提供依据。
最后是耶伦作为经济学家和财经高官对经济形势新特征观察思考的产物。作为经济学者耶伦教授专业研究涉及劳动力市场、宏观经济政策、国际贸易和投资政策等多个领域，这种研究经历使她对宏观经济广泛议题有较多涉猎了解，熟知经济需求端与供给侧视角的理论关系与政策含义。另外耶伦曾在多个财经高官职位历练，上世纪末以来先后担任美国总统经济顾问委员会主席（1999）、美联储主席（2014-2018）、财政部长（2021至今），无论是一人先后担任上述三职还是女性掌管美联储和财政部，都可谓无人能出其右。上述学术研究特点与高官任职经验组合，为她构建和提出MSSE新概念提供了有利条件。
一个新的政策命题通常适应现实需要产生并反转影响经济运行，因而政策概念归宿取决于政策落地及实施成效。MSSE定位于从理论上概括拜登政府经济议程，对其影响和前景讨论离不开观察评估拜登政府相关政策实施情况，同时也要关注概念内部分析逻辑的自冾性。从目前情况看，MSSE最属意的政策措施在立法上取得明显进展，对目标行业干预也产生初步效果，然而由于美国经济结构性矛盾积重难返，MSSE某些分析逻辑也存在问题，其中大国竞争目标会引发对手国反制，综合研判MSSE总体上难以实现预定目标。
通过投资加强美国经济实力是拜登经济学基本思路，也是MSSE概念的中心内容，大规模基础设施投资与若干关键行业大举投资是重中之重。近年美国相关努力取得的进展成效，主要表现在以下三个方面。
首先是通过三个法案。一是2021年11月15日签署的《基础设施投资和就业法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act)，该法案投资总额 1.2万亿美元，两院审议时分别有十多位共和党议员“倒戈”赞同，被称作两党共同支持的跨党派合作法案。二是2022年8月9日签署的总额近2500亿美元《2022年芯片与科学法案》（Chips and Science Act 2022），主要分两部分：785亿美元《2022年芯片法》为半导体研究生产以及相关设备资本支出提供补贴和税收抵免， 1700亿美元《研究与创新法》为其他关键技术领域（如航空航天）和基础理工学科（STEM）研发拨款资助。三是2022年8月16日签署的《2022年通胀削减法案》（Inflation Reduction Act of 2022），包含十年总额7370亿美元筹资计划，帮助联邦政府减少超3000亿美元赤字应对通胀，同时为气候和清洁能源及医疗保健领域提供4370亿美元投资。
其次是全国范围基础设施投资初步启动。2022年5月基建法案签署半年后全国已有4300个项目动工，投入1100亿美元资金。2023年2月7日拜登发表国情咨文当天白宫发布基建法案通过一年后基建投资进展通报：全国50个州涉及4500个社区范围的2万个项目已经开工，投入了2000亿美元资金。被称为“一代人投资”优先领域包括：重建道路桥梁和公共交通，铁路客运系统，投资清洁用水设施和高速互联网系统，传输清洁能源并能承受极端天气冲击的电网，用清洁电动公交车替代柴油车，兴建全国范围的电动车充电系统，投资电池和关键矿物的国内制造等等。
再次是清洁能源和半导体芯片等领域投资取得初步进展。东南部佐治亚州成为新能源投资较早启动地区，在通胀缩减法案通过半年内该州已吸引总额152.7亿美元共8个利用最新清洁能源技术的投资项目，分布在风能、太阳能和电动汽车制造，据称是美国历史上金额最多的一组新能源项目。截止2023年2月，美国清洁能源投资总额为895亿美元，据称能在31个州提供10万多个新工作岗位。台积电在亚利桑那州凤凰城半导体代工厂投资规模从120亿美元扩大到400亿美元是半导体芯片投资的最大项目。据报道，自2022年8月到今年4月15日，美国各地在半导体芯片和清洁能源领域共宣布75个大型制造业投资项目，将创造82000个工作岗位，总计承诺投资2040亿美元。这个投资规模是2021年相同部门投资额的2倍和2019年的20倍。
虽然拜登政府经济新政局部成效给MSSE提供经验支持，然而受到客观规律作用与现实矛盾制约，MSSE设想通过大举投资和政策调整改变美国经济困局的目标难以真正实现。对此可从四个方面观察讨论。
第一，受开放环境下国际产业竞争规律趋势作用制约，大规模补贴和保护政策虽能提升美国某些可贸易品的国内自给率，然而难以再造真正具有国际竞争力与自生成长能力的本土制造业。依据经济学常识，一国可贸易品在开放环境下可持续成长受到巴拉萨-萨缪尔逊效应的规律作用制约：作为守成国美国在可贸易部门生产率增长与新兴经济体比较相对滞后导致国际竞争力边际下降，是过去几十年美国制造业相对萎缩的根本原因。例如特斯拉作为电动车科技研发翘楚，早先在美国制造多年不温不火，然而到上海设厂后很快风生水起，从一个从侧面凸显上述规律作用。MSSE倡导的制造业发展离不开保护措施，如通胀消减法案包含对新能源制造品提供保护甚至引发欧洲盟友的抗议抵制，而过度依赖保护政策的行业难以锻造国际竞争力并实现可持续增长。
第二，多重因素掣肘美国大规模基建投资计划顺利实施。首先是资金约束。美国土木工程协会2021年3月美国基础设施报告预测，要使美国基础设施在2020-2029年达到“良好维护和B级水平”（to maintain a state of good repair and earn a grade of B），总共需投入近5.94万亿美元，除已落实资金欠缺约2.5万亿美元。2021年11月基建法案包含约5480亿美元新增支出部分填补上述资金不足，然而仍存近2万亿美元缺口。大规模基建投资还受到其它瓶颈变量制约。例如新建项目需用土地涉及拆迁和土地产权交易方面困难，建筑设备和材料国内供应可能存在瓶颈，更重要的是可能会被缺乏活力的美国建筑业拖后腿。
美国历史上也有过基建狂魔时代，1930-1931年纽约用410天建成102层帝国大厦显示当年美国建筑业强大，然而二战后新增基建需求大幅减少，几十年来建筑业在相对封闭环境下活力不足发展滞后。2017年麦肯锡“再造美国建筑业”报告数据显示，1995-2015年间美国建筑业劳动生产率增速为负，平均每年下降约1个百分点。业内普遍认为，美国建筑业采用新技术极慢，建筑企业长期持续缺乏技术投资，行业长期面临劳动力短缺和从业人员年龄老化问题。建筑业作为美国重要的不可贸易部门，其活力不足和效率退化会对美国大规模基建计划实施形成掣肘，导致MSSE相关目标难以实现。
第三，多方面因素决定了MSSE难以真正解决美国社会内部系统衰变问题。由历史原因决定美国经济、社会和文化发展具有独特优势和长处，同时也存在特殊消极因素与局限性，美国当代收入与地区差距扩大以及族群矛盾加剧，是其内在消极因素长期作用导致系统衰变（decay）的产物。MSSE沿用民主党传统税收和补贴干预思路加以应对，对困难群体短期收入提升纾困会有一定效果，然而难以根本改变美国经济和社会深层矛盾发酵演化的长期趋势。MSSE这方面论述还存在一个问题，就是把一些具有需求刺激效果的政策看作供给侧举措，然而这类措施难以提升潜在增长，反而可能在总量供不应求环境下对遏制通胀政策效果造成边际制约作用。
第四，MSSE另一问题，是把大国竞争因素引入宏观经济政策领域，试图通过供给侧干预实现所谓经济韧性与安全目标。这类政策可能带动芯片、光伏电池板以至医卫PPE等产品国内自给率不同程度回升，然而其内在扭曲性决定其代价昂贵并与MSSE提升潜在产出目标存在矛盾。首先是强行进口替代缺乏效率。滥觞于美国上世纪60年代产业与贸易政策调整而逐步形成的国际产品内分工与全球供应链，多年来通过成本节省与效率提升促进了美国与全球经济增长，目前美国力推进口替代意味着引发逆分工和释放“负效率”不利于美国和全球经济增长。其次是MSSE对中国选择性脱钩政策意图需联手老盟友与新伙伴一致行动，然而其盟友伙伴与中国在战略关系与相互依存度等方面都与美国都存在显著差别，美国协调整合盟友伙伴共同行动面临困难。最近法国总统访华强调应坚持战略自主并质疑美国对华政策显示这一点。最后美国政策必引发中国反制。中国近年强化新型举国创新体制作用，加快补齐关键高科技领域短板。中国还可以选择在抵制脱钩断链同时，大力深化关键领域改革并推进制度性开放，充分释放自身经济成长潜力与活力，使得MSSE遏制中国目标难以实现。
作为对拜登经济学的经验阐述和理论概括，MSSE对我们观察疫情过渡期美国经济和政策困境及形成根源具有认识意义，对把握美方宏观政策思维逻辑转变和前景也有参考价值。美方把MSSE概念某些内容延伸到国际财经合作场合，一定程度会转变为多边与区域合作议题。另外因应美方近年对华政策方针深度调整，应对所谓“中国冲击”已成美国政治正确话题，MSSE必然折射相关转变影响。针对MSSE多重内涵，我们应立足中国经济发展要求，从稳定中美关系和有效管控分歧着眼，分门别类采取应对政策。
对MSSE针对我国博弈与遏制内容要针锋相对回应。MSSE有关提升供应链韧性、发展本土芯片和新能源、促进基建投资等政策内容阐述，都把中国设定为战略对手和制衡对象。对美方上述认知误区和政策定位，我们需从两方面进行批评、抵制和斗争。一方面有理有据分析其新冷战和半遏制思维模式的误区，指出其基于零和游戏思维对华竞争政策难以奏效并会损害美国自身利益。另一方面国内经济发展要更加突出科技创新作用，通过更好发挥市场经济环境下新型举国体制功能尽快补齐高科技领域短板。对MSSE概念方针试图遮掩回避拜登政府早先过度刺激导致通胀后果的意图，对其夸大和包装拜登政府政策成效的内容，对其某些政策设计（如试图通过增加家庭育儿补贴提升劳动参与率）的内在矛盾，可系统梳理研究以更好把握美国未来经济形势和政策演变趋势。
在目前中美关系经历阶段性转型的困难时期，美国迫于其国内经济形势压力提出MSSE并就其某些内容寻求国际合作，客观上为两国提供了新的交流语境与议题。我国相关部门或可在适当场合选择性地进行回应或展开对话，使其对稳定和改善双边关系发挥积极作用。
如美国MSSE与我国“供给侧结构性改革”存在交流合作可能。我国多年实践“供给侧结构性改革”积累了丰富经验，两国供给侧概念存在实质性差异，然而在着力提高生产率和潜在产出、重视调节收入差距和区域均衡发展等方面不无交集。如我国重视利用中长期规划提升长期供给侧能力的实践经验，对美国贯彻落实MSSE的某些政策目标或有参考意义。在区域平衡发展方面我国长期实施地区对口帮扶政策，美国是否愿参考相关经验并谋划其国内“沿海”发达地区与内陆铁锈区合作发展政策或有探讨价值。另外美国收入分配差距演变过程和影响，对我国致力于共同富裕发展目标也有警示意义。
鉴于MSSE对宏观政策对象和内涵的拓宽，两国可就宏观调控合理范围研讨交流辨识交集，这在长期对双方减少有关经贸政策某些立场分歧或有积极作用。MSSE把宏观政策“对象域”延伸到供给端某些变量，甚至涵盖到收入分配差距及其族群和区域根源等结构因素，突破了通过总需求管理调控宏观经济的标准教科书认知，为政府利用产业和区域政策工具调节经济提供了背书。这方面政策实践除有理论含义外，对未来双边经贸政策协调也可能产生积极影响。例如两国未来共商新的经贸规则或参与WTO谈判，可基于供给侧合理干预新理念，在产业政策、政府补贴等争执焦点上减少分歧寻求共识，合作创新完善面向未来的新经贸规则。
再如更加重视供给侧调节对中美未来合作推进全球发展与多边治理也有潜在积极意义。例如应对发展中国家主权债务风险是目前多边金融治理的现实问题之一，考虑基础设施与生产性资本等供给侧条件对经济发展的特殊积极意义，从供给侧经济学视角看主权债务风险处理应将维护提升负债国供给侧能力作为优先目标之一，并由此对传统债务处理模式进行必要改革完善。中国现阶段与发展中国家经贸合作较多以建造基础设施与投资制造业作为重要抓手，派生我国与这些国家债务-债权关系主要以基础设施与固定物质产能作为底部资产特点，主权债务违约治理模式应兼顾维护加强上述供给侧条件长期目标。当然，也应肯定发达国家某些合作项目重视人力资本投资改善供给侧能力的积极意义。
最后需指出，即便在理性善意交流场合，也应留意两国体制与国情不同仍会对供给侧政策内涵界定与方法选择引入实质性差异。例如耶伦版MSSE对美国现实存在的过度管制效率损失问题很少涉及，未吸纳美国进步学派近年提出调整过度管制释放增长潜力的有价值观点；我国经济仍处于转型发展阶段，通过改革完善体制机制激活内生增长仍是供给侧政策关键内容之一。
注释：
根据笔者今年早先在某部门专题研讨会上发言拓展整理而成。感谢李昕、李双双、任慧帮助整理数据和参加讨论。
卢锋，北大国发院经济学教授、校友学院发展基金讲席教授。对人民币汇率、国际收支失衡、资本回报率、产能过剩、就业转型、粮食安全等问题进行过专题研究，在国内外学术杂志发表论文几十篇。
